El Reglamento Presentado contiene numerosas y muy graves violaciones legales y constitucionales

Desaciertos del proyecto de Reglamento para la Ley No. 169-14

Juan Miguel Castillo Pantaleón

Juan Miguel Castillo Roldán

El proyecto de Reglamento de Aplicación para la Ley No. 169-14 presentado a la ciudadanía por el Poder Ejecutivo para observaciones, contiene numerosas y muy graves violaciones legales y constitucionales.  

Las más importantes son:

1.      El proyecto, de manera general, viola el principio de separación de los poderes del Estado, quebrantando el artículo 4 de la Constitución al atribuirse el Poder Ejecutivo la reglamentación de materias que, por mandato constitucional, son de la competencia exclusiva de la Junta Central Electoral, como lo es el libro para extranjeros, creado por el artículo 28.2 de la Ley General de Migración y que por disposición de los artículos 25.2 y 212 de la Constitución sólo puede ser reglamentado por la Junta Central Electoral.

2.      En consecuencia, los artículos 5, 6, 7, 9, 10, 11,12, 14, 17, 16 y19 del proyecto invaden la competencia de atribución de la Junta Central Electoral cuando atribuyen al Ministerio de Interior y Policía unas funciones que coliden con el órgano electoral de rango constitucional, el cual, por efecto del párrafo 1 del artículo 212 de la Constitución, tiene a su cargo las decisiones de todo lo relativo al registro del estado civil.

3.      Esta invasión de competencia del proyecto viola incluso el párrafo 2 del artículo 6 de la propia Ley No. 169-14 que pretende reglamentar, el cual sólo atribuye al Ministerio de Interior y Policía la tramitación con su no objeción de las solicitudes a la JCE, quien es la que debe decidir la inscripción o no del solicitante en el libro de extranjería.  Este proyecto, por tanto, pretende atribuir funciones propias de los Oficiales del Estado Civil a dependencias del Ministerio de Interior y con ello convertir a la JCE en un mero sello gomígrafo.

4.      Los artículos 10,11,12,13,14,15 del  proyecto violan de manera flagrante los artículos 39,40, 41, 42, 43, 44, 46, de la Ley 659 sobre Actos del Estado Civil y toda la normativa reglamentaria dictada por la Junta Central Electoral relativa a los requisitos exigidos para toda declaración oportuna o tardía de nacimiento, al pretender que la declaración que hace el propio interesado sólo debe establecer el hecho del presunto nacimiento en el territorio nacional, quedando fuera todo lo relativo a la identidad de los padres. Esto comprometería grandemente la seguridad interna, ya que se facilitarían las condiciones para que personas puedan fabricar documentación sin necesidad de identificar a sus presuntos padres, y con ello “crearse” una identidad.

5.      Confírmese, como ilustración, la lectura del artículo 11 del proyecto, el cual establece los medios de prueba del nacimiento del extranjero que alegue haber nacido en territorio nacional hijo de padres extranjeros.  De acuerdo a la Constitución, la Ley General de Migración No. 285-04, la Sentencia 168-13 del TC y la propia Ley No. 169-14 que se pretende reglamentar, el nacimiento debe ser declarado oportuna o tardíamente ante una Oficialía del Estado Civil dependiente de la JCE, a fin de ser asentado en el libro para extranjeros. Al margen de la absoluta inconstitucionalidad e ilegalidad de esta disposición del Proyecto por razones antes dichas, el indicado artículo pretende que el hecho del nacimiento se acredite al margen y sin necesidad de toda referencia a quienes resultan ser los padres del declarado.  Esto incluso viola Derechos Fundamentales del propio individuo, puesto que el artículo 55.7 de la Constitución establece el derecho irrenunciable al establecimiento de la identidad de los padres de toda persona.  La intención de esta propuesta, evidentemente, está dirigida a suplir la falta de documentos de identidad de los padres, y con ello desconocer la determinación de la nacionalidad por jus sanguinis que le corresponde al que se declara a sí mismo.

6.      Como una consecuencia adicional de lo anterior, al pretenderse la declaración del nacimiento sin necesidad de establecer la identidad de los padres, equivale a dar por establecida la condición de apátrida del concernido.  La República Dominicana no es signataria de la Convención para la reducción de los casos de apatridia, pero es signataria de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, los cuales reconocen en sus respectivos artículos 24 y 20 el derecho de toda persona a una nacionalidad.

7.      El artículo 16 del proyecto viola las disposiciones del artículo 7 de la Ley No. 169-14 que pretende reglamentar, ya que establece una regularización migratoria automática por mera inscripción en el libro de extranjería.  Esta misma ley establece  que luego de su inscripción en el libro de extranjería (que como ya vimos, sólo puede ser admitida o rechazada por la JCE), es que el extranjero puede solicitar su regularización migratoria. Además, el proyecto también contraviene Ley No. 285-04 y su Reglamento, que son las normas que establecen claramente cuáles son los extranjeros que deben ser registrados en el libro de extranjería y su clara diferencia e independencia del proceso de regularización.

8.      El artículo 3 del Proyecto contradice el plazo fijado por la Ley 169-14 que pretende reglamentar, en su artículo 7, para acogerse a sus beneficios.

9.      El artículo 20 del proyecto viola el artículo 8 de la propia ley que pretende reglamentar.  Esa disposición permite a los extranjeros que cumplen con el procedimiento del Plan Nacional de Regularización  “optar por la naturalización ordinaria establecida en la ley que rige la materia”.  La modificación que introdujo esta Ley No. 169-14 fue permitir la naturalización luego de dos años de haber obtenido una categoría migratoria regular, y no mediante fijación de domicilio y dos años de residencia permanente e ininterrumpida, tal y como establece originalmente la Ley 1683 sobre Naturalización.  Sin embargo, el indicado artículo 20 del proyecto elimina ilegalmente todos los requisitos de la ley vigente en la materia permitiendo la naturalización con la sola presentación de un acta de nacimiento que el mismo individuo ha producido y un certificado de no delincuencia relativo a una persona que jurídicamente no existía. 

10.  Este artículo 20, del mismo modo, contraviene el principio constitucional de igualdad de todas las personas ante la ley, en tanto que establece para estos extranjeros que se van a declarar a sí mismos ante el Ministerio de Interior el privilegio de acceder a nacionalidad dominicana por naturalización  por encima de las obligaciones que han tenido que cumplir todos los extranjeros que sí han cumplido con las leyes migratorias, de visado y de estado civil; y con menos documentación que las exigidas a las mismos dominicanos cuando van a realizar procesos de declaración tardía de nacimiento.

11.  Peor aún, la disposición del artículo 16 del proyecto que establece regularización migratoria automática de todo aquel que solicite naturalización declarándose a sí mismo como nacido en el territorio, combinada con el indicado artículo 20 del mismo proyecto, que solo requiere de la presentación de dos documentos para acceder a la naturalización, hace que sea más conveniente para los extranjeros el acogerse a esta naturalización absurda que acogerse al propio Plan Nacional de Regularización.  Recordemos que dicho Plan exige la presentación de documentos otorgados por el país de origen y la declaración de la persona por ante las autoridades de su país.  Sin embargo este proyecto pretende una generosidad de regularización automática y concesión de la nacionalidad dominicana al margen de todo el sistema y de toda documentación considerada oficial y confiable.

12.   Tanto la Constitución dominicana como la Ley General de Migración No. 285-04 y su Reglamento de Aplicación No. 631-11 establecen que es una OBLIGACIÓN de los extranjeros ser registrados en el libro de extranjería ("libro rosado") conforme a la normativa, mientras que los procesos de regularización están completamente sujetos a la voluntad del extranjero para regularizarse, el cumplimiento de los requisitos y la decisión administrativa y soberana de la autoridad competente. Pero, en la parte final del artículo 3 del proyecto de Reglamento se extienden los efectos del registro de extranjeros en el Libro de Extranjería hasta la regularización migratoria. Es decir, el cumplimiento de aquello que constituye una obligación jurídica por parte de los extranjeros se convierte, a través de este mandato, en un medio para beneficiarse automáticamente de aquello que constituye una declaración de voluntad sujeta al cumplimiento de requisitos.

Al margen de todas estas deficiencias de legalidad y constitucionalidad, el proyecto además adolece de los siguientes fallos desde el punto de vista del ejercicio estratégico y coherente del control y la política migratoria y el acceso a la nacionalidad dominicana:

a)     Mientras que los procesos de cedulación de extranjeros residentes legales estratégicamente se han centralizado en las oficinas de la Junta Central Electoral ubicadas en la capital de la República, a fines de logar mayor control sobre la emisión de estos documentos, ahora el párrafo del artículo 6 del proyecto de Reglamento permite que el Ministerio de Interior y Policía habilite oficinas en el interior del país para llevar los procesos de naturalización. Esto abre brechas de seguridad y déficits en la capacidad de control de las actuaciones de los funcionarios designados para las labores de tramitación de naturalizaciones.

b)     El artículo 7 del proyecto de Reglamento otorga amplia discrecionalidad en ejercicio de funciones a una unidad operativa que será creada administrativamente por el Ministerio de Interior y Policía, con todos los riesgos obvios que ello implica.

c)     El artículo 20 del proyecto reafirma el error de la Ley No. 169-14 cuando dispone el beneficio de naturalización en favor de cualquier categoría migratoria, es decir, aquellas que no son de residencia: estudiantes extranjeros, trabajadores temporeros, turistas, personas de negocios, habitantes fronterizos, etc.; razón por la cual carece de objeto atribuirle una categoría de residente o no residente a los extranjeros, si al final todos podrán ser naturalizados. A esto se debe añadir que a los cónyuges, hijos menores e hijos mayores de extranjeros recién naturalizados, la Ley 1683 sobre naturalización ofrece facilidades especiales para permitir su naturalización, en aplicación de principios superiores de protección de núcleo familiar e interés superior del niño.

En fin, el proyecto de Reglamento de Aplicación de la Ley No. 169-14 requiere urgentemente una revisión profunda previo a su promulgación y publicación. De no ser tomadas en cuentas este tipo de observaciones de fondo y forma, una vez más se verá comprometido el Estado de Derecho, la seguridad jurídica y la supremacía constitucional frente a un acto del Poder Ejecutivo que, al igual que como sucedió con el Decreto No. 327-13 que crea el Plan Nacional de Regularización, pretende desconocer todo el andamiaje jurídico relacionado a extranjería que con tanto esfuerzo se ha ido desarrollando en la última década. Sin embargo, la experiencia pasada de observaciones sometidas en relación con el proyecto de Decreto 327-13 no dan mucho espacio para sentimientos de optimismo y esperanza de que la clase política preste oídos a la comunidad jurídica especializada en el área técnica que se pretende deformar por medio de normas con vicios de confección. Las autoridades necesitan comprender urgentemente las implicaciones jurídicas y para la preservación de la identidad dominicana dentro de un Estado soberano que representa la adopción de nuevas reglas de extranjería y naturalización. Más aún, las autoridades dominicanas tienen una obligación de reflexionar, mejor aún, recordar, quiénes son los destinatarios y beneficiarios de las políticas públicas: ¿los dominicanos o los extranjeros?