La sentencia del Tribunal Constitucional 168/13 en
el marco del derecho internacional publico
Por Cristina Aguiar
Saludemos pues esta sentencia que
pone fin a la
incertidumbre y permite al
Estado Dominicano el recuperar su soberanía
en
materia de nacionalidad, actos del Estado Civil
y en materia migratoria.
INTRODUCCION
El Tribunal Constitucional de la República
Dominicana con su sentencia fallada el 25 de septiembre próximo pasado ha dicho
el derecho en lo que respecta los modos de adquisición
de la nacionalidad dominicana poniendo así un término a toda eventual
controversia sobre la interpretación que el Constituyente
entendía dar a la
noción de transitoriedad, siendo esta condición jurídica un obstáculo para la
aplicación de jus soli puramente y simplemente.
 |
| Doctora Cristina Aguiar |
Esta sentencia histórica zanja de
manera jurídica el grave problema de la inmigración ilegal al que desde hace
décadas se enfrenta la República Dominicana.
No obstante, y a pesar de que esta
sentencia confirma los conceptos y la solución jurisprudencial avanzada por la
Suprema Corte de Justicia actuando en materia constitucional en la sentencia
No. 9 del 14 de diciembre 2005, nunca antes una decisión de justicia había
levantado tantas pasiones a favor y en contra.
Todos los grandes tratadistas
concuerdan en decir que la Constitución es lo que los jueces constitucionales
dicen que es. El artículo 1 de la ley
orgánica del Tribunal Constitucional y procedimientos constitucionales, ley 137-11,
establece que el Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación
y control de la constitucionalidad. Este
mismo artículo establece que es por demás un órgano extra poderes.
Al considerar la Constitución una
expresión de la soberanía, la decisión de los jueces constitucionales que
interpreta un aspecto fundamental de este pacto societario que es la Carta
Magna, es igualmente una expresión de la soberanía. La soberanía no se discute
ni se negocia.
No obstante, el artículo 26 de la Constitución
del 2010 “Relaciones Internacionales y
derecho internacional” predica: La
República Dominicana es un Estado miembro de la comunidad internacional abierto
a la cooperación y apegado a las normas del derecho internacional, en
consecuencia:
26.1 Reconoce y aplica las normas del derecho internacional, general y
americano, en la medida en
que sus poderes públicos las hayan adoptado;
26.2
Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el
ámbito interno, una vez publicados de
manera oficial;
De tal manera que para poder manejar
los alcances de la sentencia debemos considerarla en el marco del Derecho
Internacional Público.
I. EL VÍNCULO DE LA NACIONALIDAD Y SU SIGNIFICADO EN
EL DERECHO INTERNO E INTERNACIONAL
El vinculo
de la nacionalidad es instrumento y consecuencia del ejerció de las
competencias de los Estados sobre el elemento “población”. En Derecho Internacional Público el Estado
está compuesto de tres elementos: el territorio, la población y un gobierno que
la Jurisprudencia y la Doctrina establecen que debe ser efectivo. Mediante la configuración de la relación
jurídico-política que es la “nacionalidad”, el Estado determina qué personas,
de entre las que están sometidas a su jurisdicción, habiten o no dentro de sus fronteras,
tienen la condición de ciudadanos propios y gozan, por tanto, del estatuto
jurídico correspondiente. Ellas
constituyen el grupo que numérica y políticamente es más importante del
agregado humano sobre el que el Estado
ejerce sus competencias personales. El ámbito ordinario de las
competencias estatales está representado por los ciudadanos o nacionales del
Estado, los extranjeros y apátridas que tienen o no su domicilio o residencia
habitual se encuentran en territorio sometido a la jurisdicción del Estado.
Veamos entonces que quiere decir jurisdicción y que
quiere decir soberanía...
a.
La soberanía
El Estado no es la única colectividad humana que
puede pretender el disponer de una población, un territorio y un poder político
efectivo. A su lado, y a veces en su seno mismo, existen otras colectividades
autónomas que pueden reivindicar las mismas características. Sin embargo, el único que puede pretender a
una efectividad completa tanto en el ámbito internacional que en el orden
interno es el Estado soberano.
1.
El
principio de la soberanía del Estado es tan antiguo como la noción misma de
Estado y en sus inicios tenía por objetivo el consolidar la existencia de los
Estados contra la doble tutela del Papa y del Santo Imperio en la Europa
Occidental. Hasta el siglo XVIII y con la aprobación de los dos grandes
filósofos de la época Vattel y Jean Bodin, los monarcas encontraron en esta
noción el fundamento de su absolutismo.
2.
Es
por esto que la soberanía se definía generalmente como un poder supremo e ilimitado
lo que provoco la reacción de la Escuela sociológica que propuso su
erradicación de la teoría del derecho.
No obstante, podemos decir que el principio de la soberanía está
fuertemente anclado en el derecho positivo.
3.
Este
principio es la base de las relaciones entre las Naciones Unidas cuya Carta
constitutiva predica en su artículo 2, párrafo 1, “La organización está basada en el principio
de la igualdad soberana de los Estados.”
De tal modo que la soberanía no solamente es parte
del derecho positivo sino que aparece como el criterio mismo del Estado.
4.
A
través del concepto de igualdad soberana, es la independencia misma del Estado
que se afirma.
La
jurisprudencia internacional asimila sistemáticamente soberanía e
independencia. Es así que el árbitro Max
Huber declara en el caso Islas Palmas:
“La soberanía en las relaciones entre los
Estados significa independencia.” (CPA, 4 de abril 1928, RSA, II, p. 838).
b.
Jurisdicción se puede definir como un
“poder jurídico conferido o reconocido por el derecho internacional a un Estado
(…) de conocer de un asunto, de tomar una decisión o de zanjar una
controversia. (Diccionario de la terminología del derecho internacional, Sirey,
1960, p. 132). Toda jurisdicción o
competencia se analiza ratione loci
porque toda competencia es espacial, y se aplica a todas las actividades que
tienen un siento territorial.
La
adopción de este criterio espacial para la determinación de las competencias
estatales conduce necesariamente a distinguir las competencias que el Estado
ejerce sobre su territorio de aquellas que ejerce fuera de su territorio.
En su territorio el Estado se comporta
soberanamente y el conjunto de sus competencias se conoce como “soberanía
territorial” o “competencia territorial mayor”.
Fuera de su territorio las competencias
que el derecho internacional le reconoce al Estado se fundamentan en diversos
títulos como el protectorado, la servidumbre internacional y la ocupación
militar.
El Estado ejerce competencias en su
territorio sobre todos los individuos, nacionales
y extranjeros, con algunas limitaciones, en este último caso, derivadas del
régimen de extranjería y de la protección diplomática. El ejercicio de competencia sobre los
extranjeros revela que la competencia territorial prevalece sobre la personal,
pero esta cuenta con un ámbito de acción propio.
En
efecto, las competencias que el Estado ejerce sobre sus nacionales trascienden
las fronteras del Estado para manifestarse fuera, bien en el territorio de otro
Estado, bien en espacios internacionales (alta mar) o tratados como tales
(Antártida). Y todo ello porque la nacionalidad, como la definió la Corte
Internacional de Justicia en el asunto Nottebohm
(1955) vincula el individuo a la población del Estado que la confiere de
forma más estrecha que a la de cualquier otro Estado.
La determinación de la nacionalidad se
configura desde el punto de vista del Estado, como un contenido de la
soberanía.
“De
una manera general—nos dice la Corte Permanente de Justicia
Internacional—corresponde a todo Estado soberano determinar que personas deben
ser consideradas como sus nacionales.” (CPJI, Recueil des Arrêts, avis
consultatifs et ordonnances, Série B, No. 7, p. 16)
Y
según la expresión de la Corte Internacional de Justicia:
“Corresponde
a todo Estado soberano regular por su propia legislación…su nacionalidad” (CIJ,
Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances, 1955, p. 20-21)
Para las personas físicas o morales
súbditas, la nacionalidad supone el titulo fundamental para el disfrute de
ciertos derechos y capacidades de carácter público (para el ejercicio de cargos
públicos, el derecho de elegir y ser elegido, etc.). Pero la nacionalidad también tiene una
dimensión política que desborda hacia las relaciones configuradas como de
Derecho Privado.
Tenemos entonces que las normas de
nacionalidad determinan el elemento personal o elemento poblacional de
cualquier Estado, no podemos negar su importancia para el Derecho en general, y
de ahí parte que la mayoría de los ordenamientos jurídicos procuren regular con
detalle la materia presididos por las siguientes ideas:
--Importancia de la nacionalidad estatal
por lo que los controles para su eventual adquisición pretenden limitar el
número de nacionales.
--Generosidad de procedimientos de
recuperación y mantenimiento de la nacionalidad de origen y de supuestos de
doble nacionalidad.
Para algunos autores lo que subyace en
esta tensión entre la reducción y la ampliación de los nacionales de un Estado
determinado es el rechazo de las situaciones de apatridia, en las que se
encontrarían todas aquellas personas que no tienen nacionalidad alguna.
Este rechazo internacional ha sido fruto
de los excesos de ciertos regímenes políticos durante la primera mitad del
siglo XX (soviéticos, nazis, otomanos), y la desaparición de varios grandes
imperios (Austro-Húngaro, Otomano, Germano-prusiano, ruso, etc.). De este se hizo eco la normativa de la
naciente disciplina de los Derechos humanos al establecer el 10 de diciembre
1948 la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuyo artículo 15
predica: “Toda persona tiene derecho a
una nacionalidad.”
El Instituto de Derecho Internacional
adopto en 1895 ciertos principios jurídicos en materia de nacionalidad entre
los cuales los que han permanecido en el tiempo son:
--Nadie
debe carecer de nacionalidad
--Cada
uno debe tener el derecho de cambiar de nacionalidad
--La
renuncia pura y simple a una nacionalidad no basta para perderla
II. LA NACIONALIDAD Y LAS NORMAS
QUE LA REGULAN EN EL DERECHO INTERNACIONAL ACTUAL
1.
En la regulación de la
nacionalidad concurren competencias de los Estados y exigencias de la
protección internacional de los derechos humanos
En la perspectiva clásica, la
nacionalidad se concibe como un derecho que el Estado reconoce u otorga a sus
súbditos, y en la concepción contractualista como la “perpetua alianza” entre
el Estado y sus ciudadanos.
Con el auge de la normativa de los
derechos humanos se quiere imponer un concepto de la nacionalidad que junto al
de ser competencia del Estado reviste el carácter de un derecho de la persona
humana. No obstante, los propios
trabajos preparatorios para la redacción del artículo 15 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos demuestran
que los Estados no aceptaron la tesis de quienes quisieron configurar el
derecho a la nacionalidad como un verdadero derecho subjetivo de toda persona.
Esto así porque se buscaba una garantía normativa contra la apatridia. El texto
definitivo no impone cargas a los Estados en materia de regulación de la nacionalidad
y deja para textos posteriores especiales problemas como el de la apatridia.
A juicio del Profesor Corriente Córdoba
de la Universidad de Navarra, la declaración del derecho a tener una
nacionalidad significa, en el fondo, la forma de tratar de garantizar al
individuo un mínimo de amparo jurídico en las relaciones internacionales, el
que por su vinculación a un Estado posibilita el funcionamiento de la
protección diplomática.
Complementan este texto la Convención
relativa al Estatuto de los apátridas, del 28 de septiembre de 1954, que entro
en vigencia el 6 de junio de 1960, y la Convención para la reducción de los
casos de apatridia de 1961, que a julio de 1972 había obtenido 3
ratificaciones.
Junto
a las normas internas o estatales que regulan en cada ordenamiento la
nacionalidad, en el Derecho Internacional el ejercicio de las competencias
estatales en materia de nacionalidad, regulación que tiene un carácter
indirecto, de establecimiento de unos límites, viene determinado por normas del
Derecho Internacional particular y normas de Derecho Internacional general.
2.
la interacción del derecho
internacional general y particular con el derecho interno de la nacionalidad,
los limites a la discrecionalidad
En
lo que respecta el Derecho Internacional general se trata de normas
consuetudinarias que son de difícil precisión. La comunidad doctrinal
internacionalista no ha alcanzado una posición unánime en lo que respecta la
aplicación de la teoría del abuso de derecho en esta materia. Los limites que impondría el Derecho de
Gentes no se refieren a los detalles de la regulación jurídica sino que se
limitan a exigencias vinculadas orgánicamente a los principios fundamentales
del orden jurídico internacional como por ejemplo el que el Estado pueda
otorgar su nacionalidad a personas sin ninguna manifestación de voluntad de su
parte.
En
el caso Nottebohm se rechazo la argumentación del abuso de
derecho al amparo del gran principio de derecho romano: quis suo iure utitur neminem laedit. El Estado que usa de su
derecho sin ocasionar daño alguno a otro no comete abuso alguno, no se sale de
la esfera de competencias que le reconoce el Derecho Internacional. Sin daño no
hay interés, y sin interés no hay acción.
En
el caso del derecho particular se trata ordinariamente de normas convencionales
mediante las cuales los Estados contratantes regulan diversas situaciones
conflictivas a que da lugar la nacionalidad (doble nacionalidad, servicio
militar, cuestiones suscitadas por alteraciones territoriales, derecho de opción,
unificación de reglas internas, etc.) Con frecuencia son tratados bilaterales
pero algunos convenios como la Convención de Rio de Janeiro del 13 de agosto
1906 sobre el estatuto de los ciudadanos naturalizados que restablecen su
residencia en el país de origen, alcanza a muchos Estados.
Es
esta reserva que hace la Corte Permanente de Justicia Internacional en su
opinión consultiva de 7 de febrero 1923 sobre la nacionalidad.
La
cuestión de la cual fue apoderada la Corte es la de determinar si la controversia
entre Francia y el Reino Unido sobre los decretos de nacionalidad aplicables a
los súbditos británicos en Túnez y Marruecos se refiere a una cuestión que el
derecho internacional reconoce como competencia exclusiva del Estado, en este
caso Francia.
Para
la Corte el tema de la nacionalidad es en principio del dominio reservado de
los Estados salvo los casos en que la apreciación de la validez de las medidas
de que se trate este subordinada a la interpretación de diversos títulos que constatan compromisos internacionales con otro Estado porque entonces es el
Derecho internacional el que prevalece.
Esta solución que se mantiene en el Derecho
internacional es particularmente interesante en el caso de nuestra sentencia
168/13.
En el estado actual de las relaciones
dominico-haitianas ningún acuerdo ha sido suscrito entre los dos Estados en lo
que concierne la atribución de la nacionalidad a los nacionales respectivos.
Por consiguiente, la sentencia no infringe ninguna norma de Derecho
internacional particular y se coloca plenamente
en el respeto tanto del texto del artículo 26 de la Constitución, que el
articulo 74 sobre el bloque de constitucionalidad.
La República Dominicana no está vinculada con Haití
por ningún convenio o acuerdo bilateral en materia de nacionalidad, a la
excepción de las provisiones en los acuerdos de contratación de braceros donde
se especifica que los hijos de los braceros no podían adquirir la nacionalidad
dominicana.
Posteriormente a esta opinión consultiva de la CPJI,
intervino la Convención de La Haya del 12 de abril 1930 sobre la nacionalidad y
algunos conflictos de leyes, donde se reafirma la competencia soberana del
Estado para determinar quiénes son sus nacionales. Las únicas limitaciones la
constituyen las disposiciones donde se prevé la aplicación de la nacionalidad
del territorio a los niños nacidos de padres desconocidos, o encontrados en el
territorio, y estos últimos hasta prueba en contrario.
Esta Convención establece en su artículo 2 que
cualquier interrogante en lo que respecta a la cuestión de si una persona posee
la nacionalidad de un Estado en particular será determinada en conformidad con
el derecho de dicho Estado.
De manera que esta cuestión está
claramente planteada en el Derecho Internacional que la vincula a las
competencias exclusivas de los Estados, del ámbito de la soberanía e
independencia de este.
Para terminar, quiero brevemente hacer
la pasarela con una consecuencia jurídica importante y que algunos pretenden
ignorar.
III. DOMINIO RESERVADO Y NO INTERVENCION DE LOS
ESTADOS
El concepto de dominio reservado de los
Estados tiene como consecuencia la prohibición hecha a los otros Estados de
intervenir en las materias que entran en este ámbito. La no intervención o no
injerencia, las dos expresiones son sinónimas, en los asuntos internos de los
otros Estados ha sido consagrado por el derecho positivo, y esta noción ha sido
reconocida por la jurisprudencia internacional.
1.
Definición del principio de no intervencion
La Corte Internacional de Justicia en
su sentencia Estrecho de Corfú (Reino
Unido c/Albania) del 9 de abril 1949, Recueil CIJ expresó este principio en
términos bastante enérgicos:
El
pretendido derecho de intervención no puede ser considerado por la [Corte] que
como una manifestación de una política de la fuerza, política que en el pasado,
fue la causa de los abusos mas
graves y que no podría, cuales sean las
deficiencias presentes de la organización internacional,
encontrar ningún espacio en el
derecho internacional. La intervención es todavía menos aceptable bajo la forma en que se presenta aquí,
reservada por la misma naturaleza de las
cosas a los Estados más poderosos, pudiera fácilmente conducir a falsear la
administración de la justicia internacional misma (sentencia del 9 de abril
1949, Rec. 1949, p. 35).
En la
especia, el gobierno del Reino Unido había procedido motu propio al desminaje
del canal navegable, con el objeto de
hacerse con los elementos de prueba de la falta de Albania, lo que se semejaba
a una intervención armada.
La Asamblea de las Naciones Unidas, así
como otras organizaciones internacionales regionales, concuerdan en conceder
una gran importancia a la reafirmación solemne y general del principio de no
intervención en los asuntos internos o de competencia nacional de los Estados:
Ver la “Declaración sobre la
inadmisibilidad de la intervención en los asuntos internos de los Estados,
protección de su soberanía e independencia”
(Resolución 2131 [XX] del 21 de diciembre 1965, así como la “Declaración
relativa a los principios del Derecho Internacional que conciernen las
relaciones amigables y la cooperación entre los Estados de conformidad con la
Carta.” (Resolución 2625 [XXV] del 24 de octubre 1970] Declaración sobre los
Principios de Derecho Internacional.
La resolución 31/91 del 14 de diciembre
1976 precisa y completa los textos anteriores al poner el énfasis en la
intervención indirecta) subversión, reclutamiento y envío de mercenarios,
rechazo o amenaza de rechazo de asistencia para el desarrollo económico).
También, en el Derecho Internacional
general, se puede considerar que el principio de no intervención constituye la
consecuencia necesaria y directa de dos pilares del derecho de las relaciones
internacionales, el principio de la soberanía y el de la igualdad de los
Estados que le es indisociable.
2. El
contenido del principio de no intervención
En efecto si bien es cierto que el
principio se encuentra sólidamente anclado en el derecho positivo, su alcance
puede ser variable tanto en lo que concierne el objetivo de las modalidades de
las intervenciones prohibidas.
Los Estados de manera general tienen
tendencia a dar al contenido del principio una interpretación lo más amplia
posible, y a través de las declaraciones diplomáticas sobre el dominio
reservado los Estados favorecen un retorno a las concepciones iniciales del
dominio reservado por naturaleza y a
su definición de manera unilateral y exclusiva por cada Estado.
En su sentencia Actividades militares y paramilitares (Nicaragua c. Estados Unidos),
del 27 de junio 1986, la Corte Internacional de Justicia, sin pretender dar
una definición general del principio de
no intervención dio no obstante importantes precisiones sobre sus elementos
constitutivos:
“Conforme
a las formulaciones generalmente aceptadas, este principio prohíbe a todo
Estado o grupo de Estados el intervenir directamente o indirectamente en los
asuntos internos o externos de
otro Estado. La intervención prohibida
debe entonces referirse a las materias en que el principio de soberanía de los
Estados permite a cada uno de ellos el decidir libremente. Como lo es
de la elección del sistema político, económico, social y cultural y de la
formulación de las relaciones exteriores.
La intervención es ilícita cuando en lo que respecta a esta elección,
que debe permanecer libre, se utilizan medios coercitivos.
Actualmente, es en
materia económica y de derechos humanos que la controversia es más fuerte.
Este principio se vincula estrechamente
con el principio de libre determinación de los pueblos que el derecho positivo
reconoce a través de la carta constitutiva de las Naciones Unidas, artículo 1.5
y 55 pero también la posición de la
principal jurisdicción internacional, la Corte Internacional de Justicia.
El primer beneficiario es el pueblo del
Estado soberano.
Como pueblo libre de un Estado soberano
debemos reclamar el respeto de este principio, y por consiguiente el respeto a
la expresión de nuestra soberanía, que contrariamente a lo escrito por la
Señora Marien Capitan, no acepta vestirse de harapos con ninguna imposición
externa a nombre de un liberalismo que sus propios promotores no se aplican.
Saludemos pues esta sentencia que pone fin a la
incertidumbre y permite al Estado Dominicano el recuperar su soberanía en
materia de nacionalidad, actos del Estado Civil y en materia migratoria.
Foro sobre “LA SENTENCIA 168-13 DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LA NACIÓN DOMINICANA”
20 de octubre de 2013.
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